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燃氣特許經(jīng)營制度優(yōu)于原來的公有制企業(yè)壟斷經(jīng)營制度，但實行多年來其弊端也日漸凸顯，繼續(xù)實施該制度的合理性和合法性也越來越受到質(zhì)疑。2011年國家頒布了《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》，對城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)營實行許可證制度。該條例頒布后，福建等省份繼續(xù)保留了管道燃氣特許經(jīng)營制度。筆者以福建省為例，分析城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營制度的實質(zhì)和特征，進而研究了其對市場績效的影響，并給出經(jīng)營制度改革路徑的建議。

1 燃氣特許經(jīng)營制度的特征

按照2011年國家頒布的《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》規(guī)定，國家對燃氣經(jīng)營實行許可證制度，從事燃氣經(jīng)營的企業(yè)只要滿足相關(guān)的規(guī)定，就可以經(jīng)營燃氣業(yè)務，包括城鎮(zhèn)管道燃氣、汽車加氣、工業(yè)供氣等。福建省在此條例頒布后繼續(xù)實施“管道燃氣經(jīng)營實行特許經(jīng)營制度”的規(guī)定。按照福建省住房和城鄉(xiāng)建設廳制訂的《福建省管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議示范文本(2009版)》規(guī)定，管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)是指“在特許經(jīng)營期限和特許經(jīng)營地域范圍內(nèi)獨家建設、運營管道燃氣設施，以管道輸送形式向用戶供應燃氣，并收取費用的權(quán)利”。具體來講，福建省的管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)有以下特征。

1)在一定地域范圍內(nèi)獨家建設和運營管道燃氣。這一特征表明管道燃氣經(jīng)營具有明顯的排他性，在特許經(jīng)營范圍內(nèi)只有唯一的供應商，具有壟斷性質(zhì)。具體來講，工業(yè)供氣、汽車加氣、分布式能源等燃氣項目即使具有明顯的私人物品特征，但只要以管道形式輸送燃氣，就得受特許經(jīng)營權(quán)的制約，由擁有燃氣特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)獨家經(jīng)營。

2)以非管道形式供應燃氣不受特許經(jīng)營權(quán)制約。以槽車輸送氣源的LNG加氣站和L-CNG加氣站，在企業(yè)廠區(qū)內(nèi)建設的LNG氣化站和分布式能源等，沒有通過市政管網(wǎng)輸送天然氣，不受特許經(jīng)營權(quán)的制約。

3)不可轉(zhuǎn)讓和出租。在存在交易成本的前提下，產(chǎn)權(quán)的初始分配將對資源配置效率產(chǎn)生影響。燃氣特許經(jīng)營權(quán)“不可轉(zhuǎn)讓、出租”的制度設計，沒有充分考慮市場的不確定性，一旦形成沒有效率的初始產(chǎn)權(quán)分配，就無法通過市場機制進行修訂和矯正。

特許經(jīng)營權(quán)是排斥管道燃氣競爭者的制度壁壘，也是增加競爭者供氣成本的制度枷鎖，其實質(zhì)上造成了特許經(jīng)營范圍內(nèi)燃氣供應的壟斷。燃氣管道具有自然壟斷屬性，允許獨家經(jīng)營，但要由政府統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)管和定價。居民燃氣具有準公共物品屬性，應該由政府定價并保證供氣量。而非居民燃氣用戶，包括工業(yè)用氣和汽車加氣等，是典型的私人物品，應放開市場準入，允許多主體供氣。因此應根據(jù)物品的屬性而非供氣方式進行分類管理。

2 燃氣特許經(jīng)營權(quán)的弊端

管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)排斥外來競爭者，增加競爭者的進入成本，成為一些壟斷燃氣經(jīng)營商維護既得市場利益的“保護傘”，其弊端不可小視。

2.1 夸大業(yè)務覆蓋范圍

最典型的是將燃氣汽車加氣業(yè)務納入特許經(jīng)營范圍。按照《福建省燃氣管理條例》的規(guī)定，以管道形式輸送燃氣的汽車加氣站受特許經(jīng)營權(quán)制約，而非管道形式輸送燃氣的汽車加氣站(LNG和L-CNG加氣站)實行經(jīng)營許可制度，符合經(jīng)營標準的主體都可以經(jīng)營汽車加氣業(yè)務。然而，一些地方的特許經(jīng)營協(xié)議將所有的加氣站業(yè)務納入特許經(jīng)營范圍，與相關(guān)法律法規(guī)沖突，約定無效。

2.2 夸大地域覆蓋范圍

在實際過程中，管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)通常以城市中心城區(qū)、縣城區(qū)或工業(yè)區(qū)等為單位劃定特許經(jīng)營地域范圍。一些燃氣經(jīng)營商利用信息優(yōu)勢，通過各種方式夸大管道燃氣特許經(jīng)營的地域范圍，由城市中心城區(qū)擴大到下屬各縣城，或者從縣城擴大到各工業(yè)園區(qū)，其目的就是將更多的區(qū)域納入其特許經(jīng)營范圍之內(nèi)。

2.3 軟性抵制競爭者

通過限制審批、政府游說等方式阻擾其他燃氣經(jīng)營主體進入市場。例如政府以扶持新興產(chǎn)業(yè)的名義將其行政管轄區(qū)域內(nèi)汽車加氣站經(jīng)營權(quán)賦予給已取得特許經(jīng)營權(quán)的燃氣經(jīng)營商，利用行政審批等手段阻擾競爭企業(yè)項目的報批報建。

燃氣特許經(jīng)營制度的執(zhí)行偏差，隨著LNG資源引入福建以來愈演愈烈。2008年莆田LNG接收站開始供氣，天然氣的經(jīng)濟、環(huán)保等優(yōu)勢逐漸得到顯現(xiàn)和認可，市場規(guī)模擴大，燃氣經(jīng)營效益提高，但特許經(jīng)營權(quán)的弊端也凸顯出來：一方面，燃氣經(jīng)營商千方百計獲得燃氣特許經(jīng)營權(quán)，并有意夸大特許覆蓋范圍;另一方面，一些地方政府將特許經(jīng)營權(quán)作為招商引資的籌碼，背離了特許經(jīng)營制度設計的初衷，也與居民管道燃氣公用經(jīng)營的原則相違背。管道燃氣特許經(jīng)營制度，在政府的“有意之舉”與企業(yè)的“逐利行為”共同作用下，進一步破壞了燃氣經(jīng)營市場的健康發(fā)展。

3 燃氣特許經(jīng)營權(quán)對市場績效的影響

3.1 供需的脫節(jié)

一方面，泉州、漳州等地工業(yè)用戶“求氣若渴”，亟待用天然氣替代電、液化石油氣等能源，但另一方面，福建省卻有大量的天然氣不遠千里通過槽車運到省外，市場供給和需求未有效地銜接。2012-2015年，福建每年向省外輸送LNG(4～5)×108 m3，但泉州、漳州等地陶瓷企業(yè)卻仍然使用成本更高的液化石油氣。導致這種情況的直接原因就是燃氣特許經(jīng)營權(quán)的阻礙。當?shù)厝細饨?jīng)營商限于資金、運營能力等制約，無法滿足市場的需求，而擁有資源、運營能力的企業(yè)卻無法獲得特許經(jīng)營權(quán)，只能將天然氣銷往省外。

3.2 價格的畸高

按照福建省物價局的規(guī)定，福建省管道燃氣城市門站價和居民燃氣價實行政府定價，非居民燃氣實行政府指導價。2013年，福建省天然氣城市門站價合同內(nèi)氣量價格為2.443元/m3，合同外氣量價格為3.889元/m3;終端非居民用戶燃氣價格不得超過4.2元/m3。而實際執(zhí)行情況是：福建省內(nèi)中小型工業(yè)用戶燃氣價格普遍為(4～4.2)元/m3，并且要繳納數(shù)萬到數(shù)十萬，甚至幾百萬元的管道“開口費”，燃氣經(jīng)營商利用壟斷優(yōu)勢獲得可觀的利潤。而汽車加氣業(yè)務早已突破政府指導價，2013-2014年，加氣價格普遍為(4.2～4.5)元/m3，廈門的出租車加氣價格更是達到了(4.9～5.2)元/m3;并且燃氣經(jīng)營商還對加氣車輛實行歧視性定價，公交車價格最低，物流車輛價格較高，而過路車輛價格最高，一度達到5元/m3以上。

3.3 業(yè)務的不均衡

受特許經(jīng)營權(quán)的限制，一些燃氣經(jīng)營商無法經(jīng)營城市燃氣、工業(yè)供氣等業(yè)務板塊，涌向了汽車加氣業(yè)務，導致了一些市場的供過于求。以三明市為例，其郊區(qū)和周邊縣城從2013年至今共建成固定加氣站6座，另有箱式加氣站3座，日供氣能力超過10 × 104m3，但實際日加氣量不到3 × 104m3。相反三明公交和出租加氣車輛集中的城區(qū)，目前只有1座加氣站運營，加氣站業(yè)務發(fā)展不均衡。

4 燃氣特許經(jīng)營制度改革的路徑

相對于原有公有制企業(yè)壟斷經(jīng)營的作法，燃氣特許經(jīng)營制有利于突破體制障礙、引入社會資源。但隨著市場的擴大，這種產(chǎn)權(quán)制度安排弊端也日漸凸顯，甚至有福建省政協(xié)委員質(zhì)疑燃氣特許經(jīng)營的合理合法性。在國家大力推進油氣基礎設施建設的大背景下，福建管道燃氣特許經(jīng)營制度亟需改革。

4.1 特許經(jīng)營權(quán)改革的方向和時間表

改革的方向為：一方面停止特許經(jīng)營權(quán)覆蓋范圍的擴大，未授出特許經(jīng)營權(quán)的地區(qū)，應該停止授出，已授出特許經(jīng)營權(quán)的地區(qū)應明確特許經(jīng)營的地域和業(yè)務范圍，防止繼續(xù)擴大;另一方面明確特許經(jīng)營改革的時間表，明確各利益方的預期，減小對特許經(jīng)營制度改革的阻力。

4.2 壓縮特許經(jīng)營范圍

燃氣經(jīng)營商可繼續(xù)保留特許經(jīng)營權(quán)，獨家建設城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)，并排他性地擁有對居民和公用性質(zhì)用戶供氣的權(quán)利。但要放開工業(yè)供氣、汽車加氣等燃氣經(jīng)營板塊的市場準入。大型終端用戶可以直接從氣源方供氣，由城鎮(zhèn)管網(wǎng)提供代輸服務并收取管輸費，管輸費要考慮到對特許經(jīng)營權(quán)投資的補償。

4.3 基礎設施的非歧視性第三方準入

業(yè)務終端的競爭必須要有氣源的多樣化和多氣源輸送渠道為前提和基礎。中國石油西三線入閩段將于2016年開始供氣。福建省應徹底貫徹《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》精神，實行省級管網(wǎng)和LNG接收站的非歧視性第三方準入政策，在渠道上支持多氣源供氣的競爭。同時在城鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃的基礎上，允許大型用戶建設管網(wǎng)直接與省級管網(wǎng)相連，由氣源方直接向大型終端用戶供氣。

5 結(jié)束語

管道燃氣特許經(jīng)營制度實質(zhì)上造成了一定程度的壟斷，并隨著利益的擴大愈演愈烈，造成了供需脫節(jié)、價格畸高、業(yè)務不均衡的負面影響，難以適應燃氣利用不斷擴大的需要，其根本缺陷在于采用供氣方式而不是物品屬性進行分類管理。這種弊端隨著燃氣市場的不斷擴大而日益凸顯，因此福建省需要盡快明確管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)的改革方向和時間表，放開第三方市場準入，以實現(xiàn)燃氣基礎設施的共享。